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      智利如何跳出“中等收入陷阱”

      时间:2021-03-18 10:08:17来源:人大参阅2021年第1期

      智利作为地理上世界最狭长国家,仅有75.67万平方公里的国土面积,截至2019年1月总人口1860万,从这两方面来看,智利并不具备突出优势,但在大部分拉美国家普遍陷入发展困境的大背景下,智利却在2011年成功跳出“中等收入陷阱”,跨入高收入国家行列,成为拉美地区一颗耀眼的明星。1971年智利人均国民收入达1020美元,首次突破“贫困陷阱”,成为中等收入国家。在40年后的2011年,人均国民收入达到12350美元,超过了世界银行2009年规定的高收入国家12196美元的下限标准。2012年又被世界银行列为“高收入经济与合作组织成员国”。由此,“智利模式”成为国际社会赋予智利成功经验的最佳赞誉。在跨入高收入国家行列后的近10年,智利经济继续保持稳健增长态势,2018年人均国民收入达15925美元,远超其他拉美国家。智利模式的成功之处在哪里?回顾智利从中等收入阶段到高收入阶段的40年历程发现,这40年是一个经济、政治和社会三位一体全面转型的过程。  

      坚持市场化改革,顺应世界经济发展大趋势  

      智利的市场化改革成为推动经济发展的根本因素,主要表现为推行市场经济、发展多元化对外贸易以及深化资本市场改革。20世纪70年代初,智利经济模式由国家主导经济模式转向市场主导型经济模式。开启了市场化改革,又恰好赶上20世纪80—90年代末的全球经济增长周期,顺势实现了经济腾飞。在市场化改革过程中,智利主动推动经济由“内向发展”向“外向发展”转变,建立了多元开放的对外贸易格局。近30年来,不同于拉美许多国家贸易保护主义的内向型发展模式,智利坚持开放理念,拓展多元化对外贸易关系,利用与亚洲隔海相望的地理区位,实施向亚太地区倾斜的经贸政策,尤其注重深化与中国关系,降低对欧美市场的依赖。在世界经济增长中心从大西洋转向太平洋的当今世界,智利这种外向型偏好顺应了国际经贸格局变化的基本趋势。同时,智利积极推进资本市场改革。尤其是进入21世纪后,重点从税收、投资体制和养老基金三个方面推进资本市场领域的改革,对提高国内储蓄率、增强资本市场活力具有重要意义,为持续推进经济发展注入了新动力。  

      实施强有力的财政调控政策,积极规避“资源诅咒”  

      资源丰裕的国家往往容易形成对资源的过度依赖而遭受“资源诅咒”。智利是世界上最大的铜矿生产国,其出口占世界铜矿总出口的43%。从20世纪70年代起,一些拉美国家为缓解国际大宗商品价格波动对本国经济影响,建立稳定基金,21世纪后又建立了基于本国自然资源收益的主权财富基金。但要实现基金长期积累,离不开一个能够顶住各方压力的强力政府,严格按照规定确保资源收益及时存入基金。相较智利而言,拉美各国政府普遍缺乏保障财富持续累积的调控能力,导致国家逆周期性制度安排名存实亡。智利政府严格实施结构性平衡的财政规则,通过谨慎的“减震型”财政政策实施有效调控,按照预算盈余目标,在矿产价格升高时,将额外收入纳入稳定基金,在价格低迷时则能保证政府的正常支出。这种做法能够将周期性经济波动下的财政支出水平与铜价波动的负面溢出隔离开来,并且对基金实施透明化管理,建立有效的监督机制,避免各方利益冲突和政府寻租腐败问题。谨慎而连续的财政政策,使政府有相对稳定的财政盈余与财富积累,能够有财力推动资源型经济转型,引导产业多元化发展。相关数据显示,近20年中,智利在对外贸易出口中,制造业产品出口所占比重呈现增加趋势,出口农产品也越来越趋向于多元化。  

      推进平稳有序的政治转型,形成良好稳定的制度环境  

      受20世纪70年代末拉美地区整体环境的影响,智利国内也开始了反对军政府的呼声,加之80年代初的经济危机,促使智利开始推进政治转型。智利政治转型主要分为两个阶段:一是1983—1990年,军事威权政权向文人政权转型,实现有限民主;二是1990—2005年,各届文人政府逐步消除军队自主权,2005年实施宪法改革,政治转型基本完成。总的来说,智利政治转型的进程较为平稳,政府更迭有序,其最突出特点是每个新政府都没有改变已经确定的经济改革方向,各项经济制度都获得了较好的延续,未出现明显的社会动荡,各项社会治安指标在拉美国家也排在前列,有效防止了其他拉美国家转型中普遍存在的“钟摆现象”,即经济政治状况会从一个极端走向另一个极端。究其原因,主要得益于智利的政党联盟策略,它成为保持国内政治稳定的关键性因素。军事政变前,智利政党政治呈现出“极化”特征,政府左中右三方势力存在明显的政治分歧,自1990年军政府“还政于民”以来,选择了一条中间道路,各政党间意识形态差别缩小,并采取广泛合作的策略。在智利两大政党联盟的作用下,各政党都力争中间选民支持,结果就是不同利益群体都被纳入到具有包容性的政治联盟中,不同利益诉求在联盟中相互交织、妥协、协调,有助于达成一致意见。更为难得的是,各执政联盟为实现经济社会发展的稳定性,实行前后基本趋同的政策,保持了前后政策的连贯性,使政府得以有效运行,最终为经济社会持续健康发展提供了稳定的政治和制度环境。  

      注重推动民生领域改革,构筑社会安全网  

      很多拉美国家在疾风骤雨般地推行效率为先的市场经济时,往往忽视社会公平,使许多改革措施因缺乏广泛支持而夭折,甚至导致政权更迭频繁,最终使经济社会发展陷入泥潭。而智利在推行市场经济后,开始逐步注重公平,把推进社会公平作为国家经济社会发展的重要目标。由于1973—1990年军政府极力推行新自由主义经济发展理念,引发了严重的贫困、失业以及贫富分化等社会问题。于是,1990年后的文人政府开始注重推进民生领域的社会政策改革。例如,1990—1993年的艾尔文政府提出“增长而兼顾公平”的口号,提高社会性支出以增加社会服务和改善收入分配,并且将社会支出的重点放在最贫困阶层,包括提高最低工资标准、增加最低收入阶层的补助以及改善基础教育。建立社会投资基金,用以扶贫开发项目。1994—1999年弗雷总统强调要优先解决贫困问题,提出“坚持增长,消灭贫困,实现名副其实的公正”。2000年拉戈斯政府提出要让智利人更“有尊严”地生活,强调构筑社会安全网,增加公共基础设施投资以创造新的就业机会。实施“智利团结计划”,发动社会志愿力量参与扶贫行动。除了重点解决贫困问题外,智利还建立了一套较为完整的社会保障体系,主要表现为:建立多支柱的养老保障体系、公立与私营医疗机构共担医疗服务的混合医疗卫生制度、统一的失业保险制度、雇主负责的工伤保险制度以及一套独立完整的社会救助制度。智利在民生领域的社会改革,对于促进社会公平、维护社会稳定具有重大意义,为经济发展构筑起了一张广泛覆盖的社会安全网。  

      智利在经济、政治和社会领域的成功转型是其跨越“中等收入陷阱”的根本保证。但从长远来看,智利改革仍存在一些突出问题和矛盾,如果这些问题解决不好,将很难获得持续性发展,甚至有可能会重新跌落到“陷阱”里。2019年因为首都圣地亚哥地铁票价上涨引发的暴力冲突,就给智利蒙上了一层挥之不去的阴影,由此也引发了人们对“智利模式”的反思。目前,智利最突出的问题就是隐藏在人均GDP面纱下的“贫富分化陷阱”。2007年智利最富有的前5%家庭占有了58%的国民资产,2017年虽有所下降,但比例仍高达50%,而且贫富分化进一步导致了社会政策领域的福利分化。受新自由主义经济思想的影响,智利在养老、医疗、教育等主要民生领域引入市场机制,推行私有化,强调个人责任,使得本应突出公平的民生领域转而追求效率,导致更多更优质的福利资源流向富人阶层,形成了社会政策的“逆向”分配效应。2019年暴力冲突背后的根本原因在于多年来民众对社会不公现象心存怨气,公平问题长期得不到解决,怨气转化为戾气,最终引发暴力冲突。另外,从经济层面看,智利经济结构相对单一,且是出口导向的经济增长模式,比较容易受国际市场波动影响。数据显示,2019年智利国际竞争力排名比2018年下降7位,是下滑幅度最大的国家,这说明未来智利发展可能存在着潜在的不稳定性。因此,如果智利想保持经济社会长期可持续发展,就必须继续深化公平取向的社会政策改革,继续引导产业结构多元化,推进产业转型升级,为发展注入新的活力和动力。  

      (摘自《学习时报》2021年01月29日)  


      责任编辑:朱苗 周晏如

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